Понятие права на осуществление местного самоуправления. Современные проблемы науки и образования Земское и городское самоуправление в дореволюционной России

Комментарий к статье 3 ФЗ от 06.10.2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет два способа осуществления гражданами РФ местного самоуправления:

1) непосредственное решение населением вопросов местного значения посредством участия в местных референдумах (см. комментарий к ст. 22), муниципальных выборах (см. комментарий к ст. 23), посредством иных форм прямого волеизъявления, предусмотренных в гл. 5 комментируемого Закона;

2) через выборные и иные органы местного самоуправления (см. комментарий к ст. ст. 35, 36).

В комментируемом Законе предусматривается возможность участия в осуществлении местного самоуправления иностранных граждан. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в каждом конкретном случае следует руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре. Например, договор между РФ и Республикой Казахстан (подписан 20 января 1995 г., вступил в силу 26 июня 1997 г.); договор между РФ и Туркменистаном (подписан 18 мая 1995 г., вступил в силу 10 июня 1997 г.); договор между РФ и Киргизской Республикой (подписан 13 октября 1995 г., вступил в силу 6 января 2001 г.); договор между РФ и Республикой Армения (подписан 29 августа 1997 г., вступил в силу 17 октября 2000 г.). Россия в данном случае использует опыт ряда европейских государств, которые предоставляют иностранным гражданам активное и пассивное избирательное право участвовать в управлении делами местного сообщества на основе принципа взаимности <10>.

———————————

<10> Государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации / Под общ. ред. В.И. Новоселова и Л.А. Лукашова. Саратов, 2000. С. 54 — 55.

Часть 2 комментируемой статьи основывается на ст. 19 Конституции РФ, которая гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Равенство прав граждан на осуществление местного самоуправления означает равенство прав жителей всех муниципальных образований, образованных на территории РФ; отсутствие приоритета форм осуществления местного самоуправления в законодательстве субъекта РФ; равное участие во всех сферах жизнедеятельности муниципального образования.
Часть 3 комментируемой статьи основывается на ч. 3 ст. 55 Конституции РФ.

Согласно ч. 3 комментируемой статьи права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены при определенных условиях. Ограничение прав граждан на местное самоуправление:

— допускается только федеральным законом;

— осуществляется только в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Некоторые такие ограничения предусмотрены комментируемым Законом (например, ч. 1 ст. 75 предусматривает случаи временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ).

Гарантии местного самоуправления — это совокупность условий и средств, обеспечивающих реализацию и защиту прав населения на местное самоуправление.

Гарантии прав граждан на местное самоуправление определяются в законодательных и иных актах РФ и субъектов РФ. Признавая право населения на самостоятельное осуществление местного самоуправления, государство создает политические, правовые, организационные, финансовые, экономические и иные условия для оказания содействия населению по осуществлению данного права. Например, органы государственной власти РФ и субъектов РФ принимают и реализуют целевые программы развития муниципальных образований.

Гарантии прав населения на осуществление местного самоуправления также обеспечиваются деятельностью судебных органов. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ (далее — ГПК РФ), а также с Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» граждане вправе обжаловать действия и решения, нарушающие их права и свободы, в том числе и в сфере местного самоуправления. Надзор за соблюдением законодательства о местном самоуправлении, правах населения на местное самоуправление осуществляет Прокуратура РФ.

Статья 4. Правовая основа местного самоуправления

Комментарий к статье 4

Часть 1 комментируемой статьи определяет правовую основу местного самоуправления. Под правовыми основами местного самоуправления понимается совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории РФ, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов <11>.

———————————

<11> Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. 2005. С. 88.

Комментируемая статья закрепляет правовую основу местного самоуправления, понимая под ней следующие нормативно-правовые акты:

1) международно-правовые документы:

— общепризнанные принципы и нормы международного права;

— международные договоры РФ;

2) федеральные нормативные акты:

— Конституция РФ;

— федеральные конституционные законы;

— федеральные законы;

— указы и распоряжения Президента РФ;

— постановления и распоряжения Правительства РФ;

— нормативные правовые акты иных федеральных органов исполнительной власти;

3) нормативные акты субъектов РФ:

— конституции (уставы) субъектов РФ;

— законы субъектов РФ;

— иные нормативные правовые акты субъектов РФ;

4) муниципальные правовые акты:

— уставы муниципальных образований;

— решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан;

— иные муниципальные правовые акты (см. комментарий к главе 7).

Правовая база местного самоуправления включает:

1) международно-правовые документы. Это положение соответствует ч. 4 ст. 15 Конституции РФ: «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в РФ в первую очередь стали:

а) Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств — участников СНГ в 1994 г.;

б) решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;

Особое место среди международных правовых документов по праву занимает Европейская хартия местного самоуправления, которая была подписана РФ 28 февраля 1996 г. и ратифицирована 5 мая 1998 г.

Европейская хартия закрепила понятие местного самоуправления, основные принципы, лежащие в основе организации местного самоуправления, раскрыла сферы компетенции местного самоуправления, порядок реализации полномочий, основные направления формирования муниципальных финансовых ресурсов, гарантии самостоятельности местного самоуправления, защиты его прав.

Немаловажным значением в системе источников муниципального права обладают международные договоры и соглашения. Так, например, на основании международных договоров иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, могут принимать участие в муниципальных выборах и местных референдумах;

2) федеральные нормативные акты. Основным правовым актом в данной группе является Конституция РФ, в которой более 20 статей посвящено наиболее важным положениям, раскрывающим сущность местного самоуправления.

Конституция РФ содержит такие концептуальные установления, как:

— гарантированность местного самоуправления со стороны государства (ст. ст. 12, 133);

— самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий (ст. ст. 12, 130, 131, 132);

— осуществление местного самоуправления населением как непосредственно, так и через представителей (ст. ст. 3, 32, 131);

— обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти (ст. 12);

— осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131);

— отнесение общих принципов организации системы местного самоуправления к предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ (ст. 72).

Кроме того, Конституция РФ закрепляет следующий комплекс муниципальных институтов:

— институты местного самоуправления как основа конституционного строя, одна из форм народовластия (ст. ст. 3, 12);

— институты правового положения человека и гражданина в системе местного самоуправления (ст. ст. 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46);

— институты организации и функционирования местного самоуправления как особой публичной власти (ст. ст. 130 — 133);

— институт муниципальной собственности (ст. ст. 8, 132) и т.п.

Статьи Конституции РФ являются нормами прямого действия и подлежат непосредственному применению, в том числе судебными органами.

В развитие конституционных принципов местного самоуправления 28 августа 1995 г. был принят ФЗ N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в настоящее время не действует, но, однако, именно он закрепил существовавшую достаточно длительное время систему местной власти. В дальнейшем были приняты ФЗ от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», ФЗ от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) и другие.

Вместе с тем юристы часто отмечают, что текст ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не был совершенен, концепция местного самоуправления не была до конца разработана. Далеко не все нормы, содержащиеся в Законе, реализовывались на практике. В Закон неоднократно вносились изменения и дополнения <12>. В процессе становления местного самоуправления выявился ряд непредусмотренных Законом вопросов (например, отсутствовала статья, посвященная местной администрации, не определялся статус главы муниципального образования и т.п.). Все это вызвало необходимость принятия комментируемого Закона.

———————————

<12> Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2007. С. 65.

Комментируемый Закон определяет:

1) общие положения организации местного самоуправления (см. комментарий к гл. 1);

2) принципы территориальной организации местного самоуправления (см. комментарий к гл. 2);

3) перечень вопросов местного значения для каждого типа муниципального образования (см. комментарий к гл. 3);

4) порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (см. комментарий к гл. 4);

5) формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (см. комментарий к гл. 5);

6) систему органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл. 6);

7) систему муниципальных правовых актов, порядок их подготовки, вступления в силу, приостановления действия и отмены (см. комментарий к гл. 7);

8) финансово-экономическую основу местного самоуправления (см. комментарий к гл. 8);

9) порядок осуществления межмуниципального сотрудничества (см. комментарий к гл. 9);

10) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления (см. комментарий к гл. 10);

11) особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения, в закрытых административно-территориальных образованиях, наукоградах, на приграничных территориях (см. комментарий к гл. 11);

12) порядок вступления в силу комментируемого Закона и особенности осуществления местного самоуправления в переходный период (см. комментарий к гл. 12).

Комментируемый Закон является наиболее масштабным законом, требующим принятия нормативно-правовых актов на всех уровнях власти и длительных подготовительных работ по его реализации.

Нормы, регулирующие вопросы организации местного самоуправления, содержатся и в федеральных кодификационных законах — кодексах. Так, Гражданский кодекс РФ (далее — ГК РФ) определяет, какое имущество является муниципальным, закрепляет положения о порядке образования, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью. Основные принципы организации местных финансов, источники формирования муниципальных финансовых ресурсов закреплены в Бюджетном кодексе РФ (далее — БК РФ). Налоговый кодекс РФ (далее — НК РФ) закрепляет перечень местных налогов и сборов, определяет налоговые ставки. Земельный кодекс РФ (далее — ЗК РФ) закрепляет полномочия органов местного самоуправления в земельной сфере. Градостроительный кодекс РФ (далее — ГрК РФ) подразделяет городские, сельские подразделения на виды в зависимости от численности населения, устанавливает требования к описанию и утверждению границ муниципальных образований. Ряд положений о полномочиях органов местного самоуправления по соответствующим вопросам содержится также в Лесном кодексе РФ (далее — ЛК РФ), Водном кодексе РФ (далее — ВК РФ).

Федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, можно разделить на две группы:

а) законы, регулирующие только отдельные вопросы муниципального управления, например Федеральный закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях», Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»;

б) отраслевые законы, регулирующие отдельные отрасли или сферы общественной жизни. Данные законы не относятся к специальным правовым актам о местном самоуправлении и составляют законодательную основу других отраслей права, но в той или иной степени затрагивают вопросы местного самоуправления. Например, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ «О пожарной безопасности», Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. N 78-ФЗ «О библиотечном деле», Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» и т.п.

Как правило, в отраслевых законах присутствуют разделы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления в конкретных отраслях и сферах, что во многом дополняет комментируемый Закон. Так, полномочия органов местного самоуправления в сфере охраны атмосферного воздуха закрепляются в Федеральном законе от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», в сфере гражданской обороны — в Федеральном законе от 12 февраля 1998 г. N 28-ФЗ «О гражданской обороне». Следует отметить, что отраслевые законы принимались в разное время и часто до принятия комментируемого Закона. Возникшие в федеральных законах правовые пробелы и противоречия приводят на практике к правовым коллизиям и сложностям в применении норм права. Вместе с тем в законодательстве четко закреплено, что в случае противоречия федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, комментируемому Закону применяется комментируемый Закон.

В настоящее время насчитывается более 300 федеральных законов, в которых содержатся муниципально-правовые нормы. Кроме того, правовую основу местного самоуправления составляют около 1600 федеральных подзаконных актов. В их числе свыше 500 указов Президента РФ, более 1100 постановлений Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти <13>.

———————————

<13> Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: Пособие к электронному учебно-методическому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований» / Под ред. В.В. Бакушева. М., 2007. Часть I. С. 36.

Важную роль в правовом регулировании муниципального управления играют указы Президента РФ. Именно указами Президента РФ закреплялись основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления, реформировалась система муниципального управления; развивались отдельные его аспекты, например жилищно-коммунальное хозяйство; проводились преобразования муниципальных органов охраны правопорядка; решались иные вопросы.

Указы Президента РФ издаются на основе Конституции РФ и федеральных законов в их развитие или для восполнения пробелов в законодательном правовом урегулировании местного самоуправления.

Среди Указов Президента РФ можно назвать, например: Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. N 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации», Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. N 1451 «О Совете при Президенте РФ по развитию местного самоуправления», Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. N 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» и др. Источником права также являются ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.

Значительное место в правовых основах организации муниципального управления также занимают постановления Правительства РФ. Например, Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. N 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления» и др.

Нормативные правовые акты Правительства РФ развивают и конкретизируют содержащиеся в законах, указах Президента РФ нормы по вопросам местного самоуправления.

Особое место в системе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении занимают решения судебных органов, и в первую очередь постановления Конституционного Суда РФ. Например, Постановление Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. N 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области».

Конституционный Суд РФ не осуществляет правотворческой функции, однако его решения имеют общеобязательный характер. Вопросы местного самоуправления являются одной из основных проблем, по которым Конституционный Суд РФ выносил решения. Постановления Конституционного Суда РФ о местном самоуправлении, как правило, содержат целый комплекс положений, имеющих нормативный характер и относящихся к порядку решения следующих вопросов:

— определение и изменение территориальных основ местного самоуправления;

— определение структуры органов местного самоуправления;

— взаимоотношения муниципальных и государственных органов власти;

— порядок делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления;

— осуществление государственного (административного) контроля за органами местного самоуправления;

— порядок приватизации отдельных объектов муниципальной собственности;

— защита муниципальных избирательных прав граждан;

— порядок отзыва выборных лиц местного самоуправления и т.д. <14>.

———————————

<14> Наумов С.Ю., Подсумкова А.А. Основы организации муниципального управления. М., 2009. С. 74.

Решения Конституционного Суда вступают в силу немедленно после провозглашения, действуют непосредственно и не подлежат утверждению другими органами и должностными лицами.

И, наконец, вопросы реализации полномочий органов местного самоуправления в различных сферах урегулированы в актах федеральных министерств, служб, агентств.

Третью группу составляют нормативно-правовые акты, принимаемые органами государственной власти субъектов РФ, которые регулируют вопросы организации и деятельности местного самоуправления в порядке, установленном комментируемым Законом (см. комментарий к ст. 6). Особое место среди них занимают уставы (конституции) субъектов РФ, в которых, как правило, правовое регулирование местного самоуправления осуществляется отдельной главой. Затем идут законы субъектов РФ о местном самоуправлении.

Законы о местном самоуправлении приняты в основном во всех субъектах РФ. В них, как правило, устанавливаются:

— основные понятия и термины местного самоуправления;

— правовая основа местного самоуправления;

— основные принципы местного самоуправления;

— организационно-правовой статус муниципальных образований субъекта РФ;

— процедура регистрации уставов муниципальных образований;

— формы прямого волеизъявления жителей и другие формы осуществления местного самоуправления;

— система и способы формирования органов местного самоуправления;

— компетенция органов местного самоуправления;

— механизмы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;

— финансово-экономические основы местного самоуправления;

— формы межмуниципального сотрудничества;

— правовые гарантии местного самоуправления;

— формы ответственности органов местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью.

В большинстве субъектами РФ также приняты законы о референдумах; о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований; о порядке отзыва депутата представительного органа и иных выборных лиц местного самоуправления; о правовых актах органов местного самоуправления; о порядке регистрации уставов муниципальных образований; о порядке организации и ведения регистра муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ; о муниципальной службе; об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления; о бюджетном устройстве и бюджетном процессе; о порядке ведения реестра объектов, находящихся в муниципальной собственности, и другие. Законодательство субъектов РФ о местном самоуправлении формировалось одновременно с федеральным законодательством, а в некоторых субъектах даже с некоторым опережением.

Четвертую группу составляют муниципальные правовые акты (см. комментарии к ст. 7 и главе 7). В отличие от ФЗ от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», комментируемый Закон содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании:

1) устав муниципального образования (см. комментарий к ст. 44);

2) правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан (см. комментарий к ст. 45);

3) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования (решения по вопросам организации жизнедеятельности муниципального образования и по вопросам внутренней организации деятельности органов местного самоуправления);

4) правовые акты главы муниципального образования (в форме постановлений издаются нормативные акты, в форме распоряжений — решения по конкретным вопросам оперативного характера и индивидуальные акты);

5) правовые акты главы местной администрации (постановления и распоряжения);

6) правовые акты иных органов и должностных лиц местного самоуправления, адресованные подчиненным административным структурам, поэтому правовой формой этих правовых актов являются распоряжения и приказы.

Органы местного самоуправления также вправе заключать соглашения о передаче осуществления части своих полномочий; на объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения; договоры с органами территориального общественного самоуправления на осуществление хозяйственной деятельности с использованием средств местного бюджета и т.п.

Муниципальные правовые акты издаются в процессе практического решения задач и осуществления функций местного самоуправления. Правовые акты органов местного самоуправления устанавливают, изменяют и прекращают муниципально-правовые отношения.

Согласно ч. 2 комментируемой статьи изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных комментируемым Законом, возможно только путем внесения изменений и дополнений в комментируемый Закон. Это означает, что установление и изменение общих принципов организации местного самоуправления являются исключительной прерогативой федерального законодателя. Субъекты РФ не вправе своими нормативными актами устанавливать иные принципы организации местного самоуправления, ограничивать реализацию установленной комментируемым Законом системы принципов. Введение подобной нормы необходимо для обеспечения стабильности законодательных основ местного самоуправления, обеспечения единства построения и функционирования системы местного самоуправления на всей территории РФ и гарантирования прав граждан на местное самоуправление.

При этом возможным остается изменение отдельных аспектов организации местного самоуправления путем внесения изменения в другие нормативные акты, если эти изменения не противоречат комментируемому Закону. Так, например, ст. 14 комментируемого Закона относит к вопросам местного значения обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения. Конкретные полномочия органов местного самоуправления в этой сфере устанавливаются иными законодательными и подзаконными актами и вполне могут изменяться, не выходя за рамки указанного вопроса местного значения <15>.

———————————

Термин «местное самоуправление» является многозначным. Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понимание того, что рассматривается под правом на местное самоуправление, правом на осуществление местного самоуправления .

В гл. 2 Конституции РФ не содержится прямого установления таких прав. Хотя право граждан на осуществление местного самоуправления и не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в гл. 2 Конституции РФ, данное право является конституционным по смыслу ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ст. 130-133 и реализуется гражданами путем референдумов, выборов, иных форм прямого волеизъявления . Кроме того, в ст. 133 речь идет о запрете на ограничение прав местного самоуправления. Таким образом, в самой Конституции РФ фактически предусмотрены комплексные права местного самоуправления.

По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ .

Из постановления Конституционного Суда РФ. Субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (ч. 2 ст. 3, ст. 12, ч. 2 ст. 130 Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия в различных не противоречащих закону формах на выборных должностных лиц местного самоуправления. Контроль населения за их деятельностью, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. При этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления .

В. И. Васильев обращает внимание на то, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Он подчеркивает, что это неодинаковые юридические категории. Право на самоуправление как субъективное право не существует. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового .

«Понятие «прав местного самоуправления», воспроизводящее формулу статьи 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты» .

Право на осуществление местного самоуправления представляет собой совокупность индивидуальных и коллективных прав.

Коллективные права можно определить как права, обладателями которых является местное сообщество (население), осуществляющее самостоятельную деятельность в пределах муниципального образования. Территориальная привязка коллективных прав позволяет говорить о сообществе жителей, наделенных правами: а) принимать решения самостоятельно; б) участвовать в принятии решений; в) осуществлять самоуправленческую деятельность через избираемых представителей .

К коллективным правам относят :

1) право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образований (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ);
2) право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, ст. 3, 35-39 Федерального закона № 131-ФЗ);
3) право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ);
4) право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ);
5) право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ, ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ);
6) право на осуществление правотворческой инициативы (ст. 25 Федерального закона № 131-ФЗ);
7) право населения принимать решения по вопросам местного значения (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ);
8) право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, п. 3 ч. 1 ст. 15, п. 3 ч. 1 ст. 16, ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ);
9) право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, ст. 52, 53, 55 Федерального закона № 131-ФЗ);
10) право на установление местных налогов и сборов (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, п. 2 ч. 1 ст. 55, ст. 57 Федерального закона № 131-ФЗ);
11) право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, п. 8 ч. 1 ст. 15, п. 9

ч. 1 ст. 16, п. 6 ч. 3 ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ);

12) право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования (ч. 2 ст. 131 Конституции РФ,

ч. 2 ст. 10, ст. 11, 12 Федерального закона № 131-ФЗ);

13) право на разработку и принятие устава муниципального образования (п. 1 ч. 1 ст. 17, п. 1 ч. 3 ст. 28, п. 1 ч. 10 ст. 35, п. 1 ч. 1,

ч. 2 ст. 43, ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ);

14) право на судебную и иные формы государственной защиты местного самоуправления (ст. 133 Конституции РФ, ч. 3 и 4 ст. 3, ст. 19, ч. 2 ст. 20, ч. 3 ст. 21, ч. 7 ст. 44, ч. 3 ст. 73, ч. 3 ст. 74, ч. 6 ст. 75 Федерального закона № 131-ФЗ);
15) право на коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ, ст. 32 Федерального закона № 131-ФЗ).

Очевидно, что данный перечень коллективных прав местного сообщества на самоуправление не является исчерпывающим.

К индивидуальным правам относятся :

1) право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3, ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ);
2) право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении (ч. 2 ст. 32 Конституции РФ, ч. 1 ст. 3, ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ);
3) право на индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ, ст. 32 Федерального закона № 131-ФЗ);
4) право граждан на равный доступ к муниципальной службе (ч. 2 ст. 3, ст. 42 Федерального закона № 131-ФЗ);
5) право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 4 ст. 28, ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ);
6) право на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ, п. 7 ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 47 Федерального закона № 131-ФЗ);
7) право на объединение по месту жительства, включая создание органов территориального общественного самоуправления, инициативное участие в их деятельности (ст. 30 Конституции РФ, ст. 27 Федерального закона № 131-ФЗ);
8) право членов местного сообщества на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих индивидуальные или коллективные права местного самоуправления (ст. 46 Конституции РФ, ч. 9 ст. 22, ст. 78 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вместе с тем перечень муниципальных прав граждан можно было бы существенно расширить за счет конкретизированных на уровне уставов муниципальных образований положений о возможностях использования гражданами представительных и непосредственных форм их участия в осуществлении местного самоуправления, например таких, как:

- право досрочного отзыва населением выборных должностных лиц, депутатов представительного органа местного самоуправления;
- право на выражение недоверия органу местного самоуправления;
- право на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих в установленных законодательством и уставом муниципального образования формах;
- право каждого члена местного сообщества на участие в работе выборных органов городского самоуправления, включая возможность присутствия на заседаниях представительного органа и его комиссий в порядке, установленном уставом муниципального образования;
- право каждого члена местного сообщества на непосредственное участие в обсуждении с использованием муниципальных средств массовой информации вопросов местного значения.

Право на осуществление местного самоуправления может быть реализовано в различных формах, как непосредственно, так и через органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления. Можно выделить ряд форм непосредственной реализации как отдельными гражданами, так и группами граждан, населением права на осуществление местного самоуправления, например: местный референдум; опрос граждан, плебисцит; местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права); наказы избирателей; отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; собрания, сходы, конференции граждан; территориальное общественное самоуправление; массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирования и др.); обращение в органы местного самоуправления; правотворческая инициатива; публичные слушания; деятельность в представительных органах местного самоуправления; осуществление муниципальной службы; иные формы.

В ст. 133 Конституции РФ содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. По мнению Н. С. Бондаря, из этого следует, что на конституционные права местного самоуправления не распространяется ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, т. е. соответствующие права граждан РФ не могут быть ограничены по основаниям, указанным в ч. 3 ст. 55. Положение ст. 133

Конституции РФ о запрете на ограничение прав местного самоуправления, установленных не только Конституцией, но и федеральным законодательством, имеет принципиальное значение в силу еще одного важного обстоятельства. Оно предполагает безусловное требование, адресованное субъектам РФ, рассматривать федеральные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, предела, ниже которого не может опускаться региональное законодательство .

Запрет на ограничение прав местного самоуправления получил свое подтверждение и концептуальное развитие в практике конституционного правосудия. Так, в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения квалифицируется как одна из основ конституционного статуса местного самоуправления (ст. 12 и 130, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ), которая одновременно связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и полноту права граждан на осуществление местного самоуправления.

В соответствии с ч. 3 ст. 3 Федерального закона № 131-ФЗ установленные Конституцией РФ и названным Федеральным законом права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная формулировка точно соответствует ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Это дает основание утверждать, что оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, для которых это ограничение допускается .

И еще. Если в Федеральном законе № 154-ФЗ однозначно говорилось «запрещается», то в Федеральном законе № 131-ФЗ допускается подобное ограничение. Безусловно, какое-либо ограничение ставится в жесткие рамки федерального законодательства, но остается широкий перечень случаев, в которых такое ограничение возможно. Причем в законодательстве не раскрывается, что в каждом конкретном случае может означать «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» .

Кроме того, в ст. 80 и 82 Федерального закона № 131-ФЗ предполагается установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административно-территориальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельные территории», которое упоминалось, но не раскрывалось в Федеральном законе № 154-ФЗ.

Понятие местного самоуправления. Местное самоуправление как основа конституционного строя России, и его место в системе народовластия.

Местное самоуправление - это гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения муниципальных образований (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

В настоящее время российское общество решает задачи проведения широкого круга реформ во всех сферах жизни. На повестке дня стоит задача сформировать современное гражданское общество и построить правовое государство. Успешная реализация названных задач будет зависеть от совокупности различных факторов и в первую очередь от участия в этих процессах граждан Российской Федерации. Одним из главных условий стабильного развития гражданского общества и правового государства в России является активное участие граждан в общественно-политических процессах, в том числе и на муниципальном уровне.

Конституция России устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12). Таким образом, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление - это также и деятельность местных сообществ, и сформированных ими органов по самостоятельному и под свою ответственность решению вопросов местного значения, владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Границы такой деятельности определяются Конституцией и законами государства.

В части 1 ст. 1 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" конституционное положение о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, дополнено также императивным указанием на то, что местное самоуправление и осуществляется на всей территории Российской Федерации. То есть осуществление местного самоуправления является не правом, а обязанностью соответствующих местных сообществ . Это вытекает и из характеристики местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти. Согласно ч. 2 ст. 3 Конституции Российской Федерации народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В Российской Федерации народ осуществляет свою власть посредством органов публичной власти трех уровней - федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Именно местная (муниципальная) власть является ближайшим уровнем публичной власти к гражданину.

При этом население даже по своей воле не вправе упразднять местное самоуправление. Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября 2000 г. указал, что как само муниципальное образование, так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основе Конституции Российской Федерации и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования.

Граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, посредством иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. При этом в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами (ст. 3).

Граждане имеют равные права на осуществление местного самоуправления независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям .

Как и другие права граждан, права на осуществление местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", могут быть ограничены исключительно федеральным законом. И сделано это может быть только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации; ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации").

Обязанностью федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации является обеспечение государственных гарантий прав населения на осуществление местного самоуправлени я (о гарантиях местного самоуправления говорится в главе 5 настоящего учебника).

Право граждан на осуществление местного самоуправления.

Общественные отношения, составляющие предмет
муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений,
возникающих в процессе организации и осуществления муниципальной власти, решения
населением вопросов местного значения, а следовательно и право граждан на осуществление МСУ носит комплексный характер.

По смыслу ст. 32 (ч. 2), 130 - 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через
выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право
на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной
власти в рамках муниципального образования, причем как само муниципальное образование, так и
право проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления
возникают на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения
муниципального образования.
Судебная защита права на местное самоуправление.
Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Более того, право на судебную защиту как гарантия местного самоуправления прямо закреплено в ст. 133 Конституции Российской Федерации.
Судебный механизм защиты нарушенных прав является наиболее универсальным и эффективным. В судебном порядке можно защищать свои права в случае их нарушения неограниченным кругом субъектов: физическими и юридическими лицами, органами и должностными лицами государственной власти и местного самоуправления.
Право на местное самоуправление в судебном порядке может защищаться как органами и должностными лицами местного самоуправления, так и гражданами, проживающими на территории муниципального образования.

Органы местного самоуправления имеют право обращаться в соответствующие суды общей юрисдикции, арбитражные суды, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предусматривает право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации. Впрочем, известен случай, рассмотрения Конституционным Судом Российской Федерации жалобы администрации муниципального образования.
Граждане вправе обращаться за защитой права на местное самоуправление в суды общей юрисдикции, а если их право нарушено законом, подлежащим применению в конкретном деле, - в Конституционный Суд Российской Федерации.
В суде могут быть обжалованы нормативные и ненормативные акты, а также действия (бездействие), нарушающие права на местное самоуправление. Необходимо особо отметить, что граждане вправе обжаловать решения органов местного самоуправления, в том числе муниципальные правовые акты.

Граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявле-ния, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. 2. Граждане Российской Федерации имеют равные права на осуществле-ние местного самоуправления как непосредственно, так и через своих пред-ставителей независимо от попа, расы, национальности, языка, происхожде-ния, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. 3. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избран-ными в органы местного самоуправления. 4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к муниципаль-ной службе. 5. Граждане Российской Федерации имеют право обращаться в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления. 6. Органы местного самоуправления и должностные лица местного само-управления обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с доку-ментами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина, а также возможность получения гражданами и дру-гой полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, если иное не предусмотрено законом.

21. Полномочия субъектов рф

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления относятся:

Принятие и изменение законов субъектов РФ о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

Обеспечение соответствия законов субъектов РФ о местном самоуправлении Конституции РФ и законам РФ;

Регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов РФ в муниципальную собственность;

Регулирование отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами;

Обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

Наделение ОМС законом отдельными полномочиями субъектов РФ, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией:

Принятие региональных программ развития местного самоуправления;

Защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

Обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

Установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ’ и наименований;

Компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов РФ;

Регулирование законами в соответствии с ФЗ ^ 154 особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

Законодательство о муниципальной службе;

Принятие и изменение законов субъектов РФ об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

Установление порядка регистрации уставов муниципальных образований.

Текст научной работы на тему «Понятие права на осуществление местного самоуправления»

Е.С. Шугрина

ПОНЯТИЕ ПРАВА НА ОСУЩЕСТВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Термин «местное самоуправление» является довольно многозначным.

В научной литературе принято рассматривать местное самоуправление как право граждан, местного сообщества на самостоятельное за-ведывание местными делами; деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; форму народовластия, т.е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти; одну из разновидностей социального управления, которое существует наряду с государственным управлением; одну из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который наряду с принципом разделения властей (деление властей по горизонтали) определяет систему управления (деление властей по вертикали). В последнее время в связи с проведением административной реформы, реформы местного самоуправления появляется новая характеристика местного самоуправления как института организации и предоставления услуг гражданам.1

Такая многозначность, безусловно, оказывает влияние на понимание смысла категорий «право на местное самоуправление», «право на осуществление местного самоуправления».2 В главе 2 Конституции РФ не содержится прямого установления таких прав. Хотя право граждан на осуществление местного самоуправления и не названо в числе прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в главе 2 Конституции РФ, оно является конституционным по смыслу части 2 статьи 3, части 2 статьи 32, статей 130-133 Конституции РФ и реализуется гражданами путем референдумов, выборов, иных форм прямого волеизъявления.3 Кроме того, в статье 133 Конституции РФ речь идет о запрете на ограничение прав местного самоуправления. Таким образом, в самой Кон-

ституции РФ фактически предусмотрены комплексные права местного самоуправления.

Федеральный законодатель достаточно быстро высказал свою позицию по рассматриваемому вопросу, отнеся права местного самоуправления к числу конституционных. Так, уже в июне 1994 г. Государственная Дума принимает постановление, в котором регулируются отдельные вопросы обеспечения конституционных прав населения на местное самоуправление.4 Чуть позже, в 1996 г. Государственная Дума принимает новое постановление, в котором фактически уточняется формулировка самого права на местное самоуправление - речь уже идет о праве населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.5 Однако это право по-прежнему называется конституционным. В ноябре 1999 г. в Государственную Думу группой депутатов был внесен проект федерального закона «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления».6 Федеральные законы 1995 и 2003 гг. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» содержат отдельные статьи, посвященные праву граждан РФ на осуществление местного самоуправления.

Определенный интерес представляет анализ позиции Конституционного Суда РФ по рассматриваемому вопросу - как формулирует Конституционный Суд данное право, что под ним понимает и относит ли его к числу конституционных.

Еще в 1996 г. Конституционный Суд РФ, рассматривая закрепленные в Конституции РФ права, уже назвал право народа на осуществление своей власти через органы местного самоуправления (статья 3, часть 2), права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (статья 32, часть 2), осуществлять местное самоуправление путем референдумов, выборов, других форм прямого волеизъявления (статья 130, часть 2).7 Причем в особом мнении судья Конституционного Суда РФ Э.М. Аметистов раскрыл, что понимается под правами граждан на самоуправление: самостоятельность местного самоуправления в пределах предоставленных ему полномочий (статья 12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные органы местного самоуправления (стать 130); осуществление местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131); запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией (статья 133).

В 1997 г. в постановлении по «Удмуртскому» делу Конституционный Суд РФ поднял вопрос о невозможности лишения населения конституционного права на осуществление местного самоуправления, подразумевая под ним право на самостоятельное решение вопросов местного значения8. Однако в особом мнении судьи Н.В. Витрука отмечается, что Конституция РФ в главе 2 «Права и свободы человека и гражданина» не закрепляет право граждан на создание местного самоуправления. Она весьма осторожно формулирует право населения в сфере местного самоуправления в статьях, непосредственно посвященных местному самоуправлению (часть 2

статьи 130, статья 131). В них говорится о праве на осуществление местного самоуправления. Это подтверждает, что источником создания и реорганизации местного самоуправления является Конституция и закон, а не согласие и воля населения, которое имеет право лишь участвовать в осуществлении местного самоуправления.

В этом же году в другом постановлении Конституционный Суд РФ указал, что наличие установленного законодателем порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления, в том числе права избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.9 Если в предыдущих постановлениях Конституционного Суда речь шла о населении поселений как о носителе конституционных прав, то в данном постановлении фактически заложена база для признания муниципального образования как субъекта данного конституционного права.

Вопрос о важности обеспечения права на осуществление местного самоуправления был поднят в другом постановлении Конституционного Суда РФ. Так, было отмечено, что, для того чтобы защитить права граждан (в том числе право на осуществление местного самоуправления) от возможных злоупотреблений своими полномочиями со стороны органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления и вместе с тем гарантировать муниципальным образованиям защиту от необоснованного вмешательства в их деятельность, Российская Федерация, как суверенное государство, вправе предусмотреть адекватные меры ответственности органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления.10

В 1998 г. в постановлении по делу «Республики Коми» Конституционный Суд РФ опять повторил высказанную ранее позицию о невозможности лишения населения городского, сельского поселения, независимо от его численности, права на осуществление местного самоуправления (часть третья пункта 1 статьи 12). Действия (бездействие) населения (органов местного самоуправления) по определению структуры органов местного самоуправления, препятствующие реальному осуществлению местного самоуправления, должны быть скорректированы федеральными органами государственной власти в целях обеспечения прав и свобод граждан, в том числе права на осуществление местного самоуправления.11

Линия на необходимость установления гарантий реализации права на осуществление местного самоуправления был продолжена и в других постановлениях Конституционного Суда РФ. Так, Конституционным Судом был поднят вопрос о праве граждан на осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления и их должностных лиц в установленных законом формах.12

В 2000 г. в постановлении по «Курскому» делу13 Конституционный Суд РФ подчеркнул, что по смыслу статей 32 (часть 2), 130, 131 и 132 Конституции РФ граждане имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем референдума, выборов, иных форм прямого волеизъ-

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

явления через выборные и другие органы самоуправления. Это означает, в частности, что граждане имеют право на участие - непосредственно или через своих представителей - в осуществлении публичной власти в рамках муниципального образования, причем как создание самого муниципального образования, так и приобретение права проживающих на его территории граждан на осуществление местного самоуправления происходят на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявления населения муниципального образования. Конституционный Суд РФ признал не соответствующими Конституции РФ положения законов Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта РФ.

В 2002 г. в постановлении по делу «Злобина - Хнаева»14 указывается, что субъектом права на самостоятельное осуществление муниципальной власти - непосредственно и через органы местного самоуправления - выступает население муниципального образования (статья 3, часть 2; статьи 12 и 130, часть 2, Конституции РФ). Оно вправе защищать свои права и свободы, реализуемые на уровне местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ), в том числе путем воздействия на выборных должностных лиц местного самоуправления в различных, не противоречащих закону, формах. Контроль населения за деятельностью этих должностных лиц, устанавливаемый в качестве предпосылки соответствующего воздействия, представляет собой, по существу, одно из средств самоорганизации населения. При этом не исключается защита средствами конституционного правосудия прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления.

Следует обратить особое внимание на новый подход к трактовке субъектов права на местное самоуправление. Уже достаточно четко говорится о муниципальных образованиях как о территориальных объединениях граждан. Эта позиция была дополнительно раскрыта в Постановлении Конституционного Суда РФ по «Челябинскому» делу следующим образом: «Общий принцип определенности правовой нормы получает подтверждение и в принципе равенства прав муниципальных образований как территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции РФ право на осуществление местного самоуправления, что в сфере бюджетных правоотношений предполагает, в том числе, юридическое равенство муниципальных образований в их взаимоотношениях с субъектом РФ и, в конечном счете, является одной из гарантий равенства прав и свобод человека и гражданина независимо от места жительства».15

В вышеприведенных правовых позициях неоднократно говорилось о гражданах как о субъекте права на осуществление местного самоуправления. Поэтому следует привести еще одну позицию Конституционного Суда, в которой указывается, что по смыслу конституционного регулирования

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

прав граждан и населения на осуществление местного самоуправления (статьи 12, 130-133 Конституции РФ) круг лиц, участвующих в местном самоуправлении, в том числе путем выборов в органы местного самоуправления, должен определяться с учетом природы местного самоуправления как особого вида публичной власти, смысл которого заключается в защите прав и интересов жителей конкретной территории.16 Это означает, что местное самоуправление должно обеспечивать права и законные интересы именно тех граждан, чье постоянное или преимущественное проживание на территории соответствующего муниципального образования дает основание для отнесения их к населению данного муниципального образования. Именно постоянное или преимущественное проживание гражданина на территории муниципального образования предполагает его причастность как члена муниципального сообщества к вопросам местного значения. Иные категории лиц, в том числе военнослужащие, проходящие военную службу в воинских частях, военных организациях и учреждениях, расположенных на территории соответствующего муниципального образования и до призыва постоянно или преимущественно не проживавшие на территории данного муниципального образования, не являясь членами муниципального сообщества, не могут быть признаны субъектами местного самоуправления.

Эта же позиция была еще раз использована в 2006 г. при вынесении решения по «Кабардино-Балкарскому» делу.17 Конституционный Суд отметил, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (статья 131, часть 1, Конституции РФ). Следовательно, именно эти территории выступают пространственной сферой реализации права на осуществление местного самоуправления и одновременно - пространственным пределом осуществления муниципальной власти, при этом имеется ввиду, что признание, гарантирование и осуществление местного самоуправления должно быть обеспечено на всей территории РФ.

Таким образом, на конституционный характер права граждан на осуществление местного самоуправления постоянно обращается внимание в решениях Конституционного Суда РФ. Его позиция нашла свое концентрированное выражение в постановлении по «Курскому» делу,18 в котором Конституционный Суд подчеркнул, что «недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса» и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим ограничение прав местного самоуправления Конституционным Судом РФ трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления, соответственно, на порядок ограничения этого права Конституционный Суд РФ распространяет требования части 3 статьи 55 Конституции РФ (об ограничении прав и свобод человека и гражданина).19

Таким образом, во-первых, подтверждено право граждан не на самоуправление, а на его осуществление. Во-вторых, ограничено содержание этого права - оно исключает возможность создания и упразднения му-

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

ниципального образования по воле населения (хотя при создании муниципальных образований, как и при изменении границ их территорий, мнение населения обязательно учитывается). Эта официальная позиция служит существенным аргументом в научном споре по поводу субъективных свойств права на осуществление местного самоуправления20.

Следует отметить, что в научной литературе нет однозначного мнения о том, что есть право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления. Например, по мнению судьи Верховного Суда РФ Б.А. Горохова, права местного самоуправления включают в себя и права граждан, и права органов местного самоуправления (осуществляемые от имени и в интересах граждан).21 Схожей позиции придерживается и А.А. Сергеев, который утверждает, что «права местного самоуправления» - это комплексное понятие, объединяющее права муниципальных образований как субъектов публичных и гражданских отношений, органов и должностных лиц местного самоуправления, а также права граждан на осуществление местного самоуправления.22

А.Р. Еремин выделяет право на местное самоуправление, право на осуществление местного самоуправления и право на участие в местном самоуправлении. По его мнению, право на местное самоуправление -это комплексное право, включающее в себя общепризнанные и конституционно закрепленные права и свободы, но реализуемые в пределах муниципального образования и имеющие своей целью организацию местного самоуправления на демократической основе с использованием государственно-правовых институтов. Под правом на осуществление местного самоуправления следует понимать предоставленное конституционными нормами и действующим законодательством право гражданина на самостоятельное решение вопросов местного значения с использованием предусмотренных законодательством и актами местного самоуправления форм своего участия в публичной деятельности, включающей требование предоставления такого права и возможности его реализации в пределах муниципального образования. Под правом гражданина на участие в осуществлении местного самоуправления предлагается понимать реализацию гражданином права на местное самоуправление, что позволяет выявить его индивидуальную волю, в отличие от реализации права гражданина на осуществление местного самоуправления, позволяющего выявить коллективную волю посредством сложения воль индивидов.23

Н.С. Бондарь отмечает, что право на осуществление местного самоуправления составляет своего рода генетическую основу всей системы муниципальных прав и свобод гражданина, его самоуправленческого стату-са24. По его мнению, характеристикой права на осуществление местного самоуправления являются отдельные правомочия, которые воплощают в себе те или иные возможности человека участвовать в решении вопросов местного значения, пользоваться социальными благами в рамках взаимоотношений с муниципальной властью. К таким правомочиям относятся:

Права, обеспечивающие участие граждан в формировании представительных органов местного самоуправления, в выборах иных органов и должностных лиц местного самоуправления, - это целый комплекс,

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

система муниципальных избирательных прав граждан РФ; в силу их особой значимости законодательством предусмотрены специальные средства их юридического гарантирования;

Права граждан России на участие в местном референдуме и в других формах прямой (непосредственной) муниципальной демократии;

Право на равный для всех граждан РФ доступ к муниципальной службе, что предполагается, хотя напрямую и не закрепляется, в части 4 статьи 32 Конституции РФ (где говорится о равном доступе граждан к государственной службе);

Право граждан на участие в отправлении правосудия, в частности посредством института мировых судей, избираемых непосредственно населением.

Позже, в другой своей работе Н.С. Бондарь пишет, что права граждан РФ на осуществление местного самоуправления являются элементом (правомочием) права на участие в управлении делами государства, которое, в свою очередь, само по себе является сложным, комплексным по своему содержанию правом, получающим многоуровневую нормативно-правовую регламентацию, начиная с конституционного признания в Основном Законе и заканчивая актами местного нормотворчества муниципальных образований.25

В.И. Васильев обращает внимание на то, что нужно четко различать право на местное самоуправление и право на осуществление местного самоуправления, подчеркивает, что это не одинаковые юридические категории. Право на самоуправление не существует как субъективное право. Местное самоуправление является обязательным институтом конституционного строя, и его присутствие на территории всего государства не зависит от воли отдельных граждан или их коллективов. Оно учреждено в системе публичной власти общей волей всего народа и нормативно объективировано в соответствующих положениях Конституции РФ. В отличие от него, право на осуществление местного самоуправления является субъективным правом, содержание которого не связано с учреждением или упразднением местного самоуправления как такового. Игнорирование этого различия может привести не только к ошибочным выводам в теории, но и к усложнению практики местного самоуправления.26

«Понятие «право местного самоуправления», воспроизводящее формулу статьи 133 Конституции РФ, не идентично понятию «права граждан на осуществление местного самоуправления». Первое шире второго, права местного самоуправления имеют весьма важную компетенционную (муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления) составляющую. И хотя эта составляющая непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание права граждан на осуществление местного самоуправления, она имеет относительно самостоятельное значение и особый механизм защиты».27

По мнению Д.Г. Жаромских, содержание конституционного права на осуществление местного самоуправления включает в себя классическую триаду правомочий субъективного юридического права (на совершение собственных действий, на требования от обязанного лица совершения дей-

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

ствий в пользу управомоченного и притязание); при этом в зависимости от характера решаемых вопросов местного значения в содержании данного конституционного права условно можно выделить уставно-правовые, организационные, территориальные, штатные и финансово-экономические правомочия.28

Также как и Н.С. Бондарь, В.И. Васильев выделяет отдельные правомочия, составляющие комплексное право на осуществление местного самоуправления. Но классификация правомочий уже иная. По его мнению, конституционное значение имеют правомочия, обеспечивающие:

Право граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

Участвовать в местных референдумах и иных формах прямой демократии;

Иметь доступ к муниципальной службе;

Обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления.

Кроме того, отмечается, что осуществление местного самоуправления предполагает и другие правомочия граждан, которые могут быть индивидуальными, принадлежащими каждому гражданину и реализуемыми отдельными членами территориального коллектива независимо от других его членов, и коллективными, осуществление которых возможно лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов территориального коллектива.29

Таким образом, для полной характеристики права на осуществление местного самоуправления необходимо последовательно проанализировать, какие отдельные правомочия могут быть отнесены к этому комплексному праву и в каких формах может осуществляться право на местное самоуправление, может ли данное право быть ограничено, кто является субъектом его осуществления.

Теория муниципальных прав и свобод сейчас находится на этапе своего становления и развития. Пожалуй, наиболее последовательным разработчиком этой теории является Н.С. Бондарь; весомой вклад был сделан В.И. Васильевым, А.Р. Ереминым, В.А. Максимовым. Следует отметить, что в последнее время в работах, посвященных правам человека, начинают рассматриваться отдельные вопросы относительно права на местное самоуправление или на его осуществление.

Чаще всего в литературе, посвященной правам человека, исследуется вопрос, к каким правам следует относить право на осуществление местного самоуправления. Наиболее традиционной является такая точка зрения: если исходить из того, что политические права призваны обеспечить реализацию принципа народовластия, при этом местное самоуправление выступает одной из форм реализации данного принципа, то право на местное самоуправление можно отнести к числу политических прав. Вместе с тем право на местное самоуправление следует рассматривать гораздо шире, поскольку само местное самоуправление касается не только вопросов общественно-политической жизни, но и экономических, социальных, культурных. Поэтому политические права служат одним из инструментов реализации данного права.30

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

Политические права, свободы закрепляются не только в главе 2 Конституции РФ, специально посвященной правам и свободам человека и гражданина, но и в иных главах Конституции РФ. Так, о самоопределении и равноправии народов говорится уже в конституционной преамбуле, а также в части 3 статьи 5. Право многонационального народа РФ на власть устанавливает статья 3 Конституции. Право на гражданство зафиксировано в статье 6. Право на объединение в политические партии впервые вытекает не из статьи 30 (глава 2), а из статьи 13 (глава 1) Конституции РФ. Закрепление политических прав, свобод в главе 1 «Основы конституционного строя» задает их первенствующее положение в системе иных политических прав и свобод, в том числе закрепляемых в иных главах Конституции РФ. Дело в том, что в силу части 2 статьи 16 Конституции никакие другие ее положения (т.е. содержащиеся в главах 2-9 и в разделе 2) не могут противоречить основам конституционного строя РФ (т.е. положениям главы 1 Конституции РФ).31 Можно сделать вывод, что, несмотря на отсутствие упоминания права на осуществление местного самоуправления в главе 2 Конституции РФ, есть серьезные основания относить его к числу конституционных.

По мнению Р.М. Усмановой, права граждан на осуществление местного самоуправления имеют ряд существенных признаков: 1) реализация этих прав предполагает связь с конкретным муниципальным образованием; 2) они являются элементом конституционного правового статуса граждан и производны от него; 3) перечень их устанавливается Конституцией РФ, Федеральным законом № 131-ФЗ, законами субъектов РФ. Однако уставом муниципального образования данный перечень может быть увеличен с учетом национальных, исторических традиций и детально конкретизирован.32

Право на осуществление местного самоуправления представляет собой совокупность индивидуальных и коллективных прав. Такая комплексная природа дает основание некоторым авторам использовать в необходимых случаях и термин «муниципальные права» для обозначения всей совокупности индивидуальных или коллективных прав.

Коллективные права на местное самоуправление (в отличие от индивидуального права) можно определить как права, обладателями которых является местное сообщество (население), осуществляющее самостоятельную деятельность в пределах муниципального образования. Территориальная «привязка» коллективных прав позволяет говорить о сообществе жителей, наделенных правом: а) принимать решения самостоятельно, б) участвовать в принятии решений, в) осуществлять самоуправленческую деятельность через избираемых представителей.33 К коллективным правам относятся:34

1. Право населения на самоорганизацию и на признание городских, сельских поселений, других территорий в качестве муниципальных образования (часть 1 статьи 130 Конституции РФ, статья 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

2. Право на самостоятельное осуществление населением власти через органы местного самоуправления (часть 2 статьи 3 Конституции, статьи 3, 35-39 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

3. Право на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (часть 1 статьи 131 Конституции РФ; статья 34 Федерального закона № 131-ФЗ).

4. Право на проведение местного референдума как формы непосредственного осуществления местного самоуправления (часть 3 статьи 3 Конституции РФ, статья 22 Федерального закона № 131-ФЗ).

5. Право на муниципальные выборы, включая выборы депутатов, членов иных выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления (часть 3 статьи 3 Конституции РФ, статья 23 Федерального закона № 131-ФЗ).

6. Право на осуществление правотворческой инициативы (статья 25 Федерального закона № 131-ФЗ).

7. Право населения принимать решения по вопросам местного значения (часть 1 статьи 130 Конституции).

8. Право на самостоятельное владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (часть 1 статьи 130 Конституции РФ; пункт 3 части 1 статьи 15, пункт 3 части 1 статьи 16, статья 51 Федерального закона № 131-ФЗ).

9. Право на финансовую самостоятельность, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, статьи 52, 53, 55 Федерального закона № 131-ФЗ).

10. Право на установление местных налогов и сборов (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, пункт 2 части 1 статьи 55, статья 57 Федерального закона № 131-ФЗ).

11. Право на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка (часть 1 статьи 132 Конституции РФ, пункт 8 части 1 статьи 15, пункт 9 части 1 статьи 16, пункт 6 части 3 статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ).

12. Право решения вопросов установления и изменения границ муниципального образования (часть 2 статьи 131 Конституции РФ, часть 2 статьи 10, статьи 11, 12 Федерального закона № 131-ФЗ).

13. Право на разработку и принятие устава муниципального образования (пункт 1 части 1 статьи 17, пункт 1 части 3 статьи 28, пункт 1 части 10 статьи 35, пункт 1 части 1, часть 2 статьи 43, статья 44 Федерального закона № 131-ФЗ).

14. Право на судебную и иные формы государственной защиты местного самоуправления (статья 133 Конституции РФ, части 3 и 4 статьи 3, статья 19, часть 2 статьи 20, часть 3 статьи 21, часть 7 статьи 44, часть 3 статьи 73, часть 3 статьи 74, часть 6 статьи 75 Федерального закона № 131-ФЗ).

15. Право на коллективные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (статья 33 Конституции РФ, статья 32 Федерального закона).

Очевидно, что данный перечень коллективных прав местного сообщества на самоуправление не является исчерпывающим. Но и он дает

представление о широте соответствующих прав, их разноплановом содержании и многоцелевом назначении как нормативно-правовой осно-

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

вы выражения коллективистских начал муниципальной демократии. «Важно при этом учитывать, что, несмотря на тот факт, что субъектами коллективных прав являются местные сообщества в целом, эти права не могут быть реализованы в отрыве от социально-политической, экономической, гражданской активности отдельных членов сообщества и в отрыве от реализации индивидуальных муниципальных прав граждан. Так, коллективному праву местного сообщества на местный референдум соответствует индивидуальное право его членов на участие в местном референдуме. В некоторых же случаях устанавливаются точные количественные показатели, связанные с тем, что реализация лишь определенным числом членов местного сообщества их индивидуальных муниципальных прав может дать новую качественную величину в виде института муниципальной демократии, выражающего коллективную волю местного сообщества. Показательно в этом плане коллективное право местного сообщества на правотворческую инициативу: сама по себе правотворческая инициатива местного сообщества есть, по существу, суммарное выражение индивидуальных волевых актов определенного количества членов местного сообщества, поддержавших соответствующую инициативу (связанную с необходимостью принятия нормативного акта по вопросам местного значения или с отменой действующего акта местного самоуправления)».35

Система индивидуальных прав может быть представлена следующим образом:36

1. Право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (часть 2 статьи 32 Конституции, часть 1 статьи 3, статья 23 Федерального закона № 131-ФЗ).

2. Право граждан быть инициаторами местного референдума, участвовать в его проведении (часть 2 статьи 32 Конституции, часть 1 статьи 3, статья 22 Федерального закона № 131-ФЗ).

3. Право на индивидуальные обращения в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (статья 33 Конституции, статья 32 Федерального закона № 131-ФЗ).

4. Право граждан на равный доступ к муниципальной службе (часть 2 статьи 3, статья 42 Федерального закона № 131-ФЗ).

5. Право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 7 части 1 статьи 17, часть 4 статьи 28, часть 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

6. Право на ознакомление с документами и материалами органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, непосредственно затрагивающими права и свободы человека и гражданина (часть 2 статьи 24 Конституции, пункт 7 части 1 статьи 17, часть 3 статьи 47 Федерального закона № 131-ФЗ).

7. Право на объединение по месту жительства, включая создание органов территориального общественного самоуправления, инициативное участие в их деятельности (статья 30 Конституции; статьи 27 Федерального закона № 131-ФЗ).

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

8. Право членов местного сообщества на обжалование в суде решений и действий (или бездействий) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, нарушающих индивидуальные или коллективные права местного самоуправления (статья 46 Конституции, часть 9 статьи 22, статья 78 Федерального закона № 131-ФЗ).

Право досрочного отзыва населением выборных должностных лиц, депутатов представительного органа местного самоуправления;

Право на выражение недоверия органу местного самоуправления;

Право на осуществление контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих в установленных законодательством и уставом муниципального образования формах;

Право каждого члена местного сообщества на участие в работе выборных органов городского самоуправления, включая возможность присутствия на заседаниях представительного органа и его комиссий в порядке, установленном уставом муниципального образования;

Право каждого члена местного сообщества на непосредственное участие в обсуждении с использованием муниципальных средств массовой информации вопросов местного значения.

Право на осуществление местного самоуправления может быть реализовано в различных формах, как непосредственно, так и опосредованно, через органы местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления. Можно выделить большое количество форм непосредственного осуществления права на осуществление местного самоуправления, которые могут быть реализованы как отдельными гражданами, так и группами граждан, населением, например: местный референдум; опрос граждан, плебисцит; местные выборы (речь идет об осуществлении как активного, так и пассивного избирательного права); наказы избирателей; отзыв депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; собрания, сходы, конференции граждан; территориальное общественное самоуправление; массовые акции (митинги, шествия, демонстрации, пикетирование и др.); обращение в органы местного самоуправления; правотворческая инициатива; публичные слушания; деятельность в представительных органах местного самоуправления; осуществление муниципальной службы; иные формы.

В статье 133 Конституции РФ содержится запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. По мнению Н.С. Бондаря, из этого следует, что на конституционные права местного самоуправления не распространяется часть 3

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

статьи 55 Конституции РФ, т.е. соответствующие права граждан РФ не могут быть ограничены по основаниям, указанным в части 3 статьи 55 Конституции. Запретительная норма статьи 133 сформулирована в императивном, абсолютно-определенном виде; она имеет универсальный характер и адресована неопределенному кругу субъектов, которые могли бы своими решениями или действиями ограничить права местного самоуправления.38

Ряд авторов указывают на противоречивость с данным конституционным требованием Федерального закона № 154-ФЗ. В части 2 статьи 12 Федерального закона № 154-ФЗ определялось, что в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом. Вряд ли можно признать достаточным и тем более удачно сформулированным критерием определения допустимых пределов ограничения прав местного самоуправления такой подход: ведь Конституцией территориальный критерий возможных ограничений прав и свобод граждан используется лишь применительно к режиму чрезвычайного положения.39 В.И. Васильев также обращает на это внимание, отмечая, что данная норма произвольно сокращает установленные Конституцией РФ условия ограничения права на осуществление самоуправления, как и другие права граждан, и была лишена должной определенности.40

Положение статьи 133 о запрете на ограничение прав местного самоуправления, установленных не только Конституцией, но и федеральным законодательством, имеет принципиальное значение в силу еще одного важного обстоятельства. Оно предполагает безусловное требование, адресованное субъектам Федерации, рассматривать федеральные нормы, гарантирующие права местного самоуправления, в качестве своеобразного муниципально-правового минимума, предела, ниже которого не может опускаться региональное законодательство. Это получило свое подтверждение и в Федеральном законе № 154-ФЗ, где отмечается, что «законодательное регулирование субъектами РФ вопросов местного самоуправления осуществляется в соответствии с Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом» (пункт 2 статьи 7).41

Запрет на ограничение прав местного самоуправления получил свое подтверждение и концептуальное развитие в практике конституционного правосудия. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ по «Курскому» делу недопустимость ограничения прав местного самоуправления и принадлежащих ему полномочий по вопросам местного значения квалифицируется как одна из основ конституционного статуса местного самоуправления (статьи 12 и 130; статья 132, часть 1; статья 133 Конституции РФ), которая одновременно связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина, относящимся к ведению РФ (пункт «в» статьи 71 Конституции РФ), поскольку любое такое ограничение непосредственно влияет на нормативно-правовое содержание и препятствует полному использованию права граждан на осуществление местного самоуправления.

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

В соответствии с пунктом 3 статьи 3 Федерального закона № 131-ФЗ «установленные Конституцией РФ и настоящим Федеральным законом права граждан на местное самоуправление могут быть ограничены только федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства». Эта формулировка точно соответствует части 3 статьи 55 Конституции РФ. Это дает основание В.В. Свинареву и А.С. Саломатки-ну утверждать, что оговорка по поводу возможности ограничения прав граждан на осуществление местного самоуправления касается не территорий, а целей, для которых это ограничение допускается.42

Следует различать возможность ограничения права местного самоуправления (их нельзя ограничивать, согласно статье 133 Конституции РФ) и права на осуществление местного самоуправления (их можно ограничивать в порядке статьи 55 Конституции РФ).

Таким образом, права граждан на осуществление местного самоуправления все-таки могут быть ограничены. Если закон 1995 г. однозначно говорил «запрещается», то закон 2003 г. допускает подобное ограничение. Безусловно, какое-либо ограничение ставится в жесткие рамки федерального законодательства, но остается широкий перечень случаев, в которых такое ограничение возможно. Причем в законодательстве не раскрывается, что в каждом конкретном случае может означать «защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».43

Кроме того, в Федеральном законе № 131-ФЗ появились новые статьи -80 и 82, предполагающие установление федеральными законами особенностей организации местного самоуправления в закрытых административнотерриториальных образованиях и на приграничных территориях. Эти федеральные законы, по сути, и должны расшифровать понятие «отдельные территории», которое упоминалось, но не раскрывалось в Федеральном законе № 154-ФЗ.

Таким образом, запрет на ограничение права на осуществление местного самоуправления не следует понимать в абсолютно-императивном смысле безотносительно к другим положениям Конституции РФ. Даже если поставить права на осуществление местного самоуправления в общий ряд с основными правами и свободами, то и в этом случае надо будет признать возможность их ограничения, поскольку Конституция РФ в части 3 статьи 55 предполагает такое ограничение. Реальный, практический смысл запрета на ограничения основных прав и свобод состоит в том, что они не могут быть лимитированы никаким другим органом, кроме парламента РФ, и никаким другим актом, кроме федерального закона.44

Шугрина Е.С. Понятие права на осуществление местного самоуправления

ПРИМЕЧАНИЯ

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 55-56.

Иногда дополнительно выделяются такие термины, как «право на участие в местном самоуправлении», «право на участие в осуществлении местного самоуправления».

Максимов В.А. Права граждан на осуществление местного самоуправления // Конституционные права и свободы человека и гражданина в РФ / Под ред. О.И. Тиунова. М., 2005. С. 517.

Постановление Государственной Думы ФС РФ от 10 июня 1994 года № 134-1 ГД «Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов РФ» // Ведомости ФС РФ. 1994. № 6. Ст. 284.

Постановление ГД ФС РФ от 10 июля 1996 года № 527-II ГД «О ходе исполнения федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и об обеспечении конституционных прав населения на самостоятельное решение вопросов местного значения» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 30. Ст. 3576.

Проект федерального закона № 99111398-2 «Об основных гарантиях граждан на участие в осуществлении местного самоуправления». В июне 2000 г. проект был отклонен депутатам Государственной Думы.

Гриценко Е.В. Содержание и субъекты права на местное самоуправление по российскому законодательству // Академический юридический журнал. 2001. № 3 (5). С. 34-46.

20 Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления // Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 81.

21 Горохов Б.А. Судебная защита местного самоуправления // Местное право. 2001. № 1. С. 59-71.

22 Сергеев А.А. Доступ к правосудию как гарантия прав местного самоуправления //

Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 2. С. 36.

Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 51, 58, 100-104.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 309-313.

Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом РФ. М., 2005. С. 401.

Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления //Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 77-78.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 49.

Жаромских Д.Г. Конституционное право на осуществление местного самоуправления и его защита судебными органами конституционного (уставного) контроля в РФ: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.02. Тюмень, 2001. С. 9.

Чередина Н.В. Защита политических прав граждан федеральными судами общей юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2005. С. 16.

Лебедев А.В. Политические права и свободы граждан РФ: Конституционно-правовое исследование: Автореф. дис. ... канд. юр. наук: 12.00.02. М., 2003. С. 23-24.

Усманова Р.М. Население как субъект местного самоуправления //Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 30-35.

Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 60-62.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 326-327; Еремин А.Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в РФ: конституционные вопросы. Саратов, 2003. С. 60-62.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 327.

Указ. соч. С. 328-329.

Указ. соч. С. 330.

Указ. соч. С. 344-345.

Указ. соч. С. 345.

Васильев В.И. Право граждан на осуществление местного самоуправления //Гражданин, закон и публичная власть. М., 2005. С. 84-85.

Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. М., 2004. С. 345.

Свинарев В.В., Саломаткин А.С. Комментарий к статье 10 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» // Юридический вестник. Издание Совета Федерации. 2007. № 1. С. 5.

Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) / Под общ. ред. В.В. Еремяна. М., 2006. С. 580.

Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 86.

Тематические материалы: