Федеративный характер Российского государства предполага-ет, что государственную власть в нем осуществляют как феде-ральные органы, так и органы субъектов Федерации. Между эти-ми уровнями государственной власти существует тесная связь и взаимодействие, обеспечивающие единство государственной вла-сти в РФ. Вместе с тем, для того чтобы феде-рализм был реальным, а власть демократически децентрализова-на, необходимо предоставить субъектам Федерации возможность осуществлять государственную власть с помощью собственных органов, организация и деятельность которых отвечала бы регио-нальным условиям и общим принципам разграничения властных полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Создание механизма власти в субъектах РФ относится к числу вопросов, основы которых требуют закрепления на конституци-онном уровне - как в Конституции РФ, так и в конституциях (уставах) субъектов РФ. Естественно, что наиболее важные, об-щефедеральные принципы организации государственной власти в субъектах РФ закрепляются в Конституции РФ и федеральном законе, а соответствующие им конкретные системы органов вла-сти - в конституциях (уставах) субъектов Федерации.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 11) уста-навливает, что государственную власть в субъектах РФ осуществ-ляют образуемые ими органы государственной власти. Эта нормарасположена в главе «Основы конституционного строя», из чего вытекает ее основополагающий и незыблемый характер. Эту нор-му следует рассматривать в неразрывной связи с другими основа-ми федеративного устройства страны, и особенно с теми, кото-рые закреплены в ст. 5 Конституции РФ. Вполне логично, что если субъекты Федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство, то они должны иметь собственные органы го-сударственной власти, которые бы эти конституции (уставы) и законы принимали, исполняли и применяли.

Как бы охраняя самостоятельность субъектов РФ, Конститу-ция РФ не включает перечень конкретных органов власти в субъ-ектах РФ, хотя предыдущая Конституция как раз закрепляла конкретную систему высших органов власти и управления. Такой подход, хотя и способствовал единообразию, по существу сам по себе отрицал самостоятельность субъектов РФ и означал жесткую централизацию власти, которая мало что относила к ведению и полномочиям субъектов Федерации.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что положе-ние об органах государственной власти в субъектах РФ следует в Конституции РФ сразу же после перечисления (в ч. 1 ст. 11) фе-деральных органов государственной власти. Законодатель не ука-зывает субъектам РФ, как должны именоваться образуемые в них органы, поскольку эти органы образуются в субъектах РФ само-стоятельно. Но он дает им ясно понять, что схема основных ор-ганов и их взаимоотношений должна соответствовать федераль-ной, т. е. включать органы, аналогичные Президенту, Федераль- Собранию и Правительству на федеральном уровне.(получаем мнимую свободу выбора)

Системный подход к положениям ч. 2 ст. 11 позволяет увидеть и другую ее важную связь, а именно со ст. 10 Конституции РФ, которая закрепляет принцип разделения властей для организации государственной власти «в РФ». Следова-тельно, государственная власть в субъектах РФ должна строиться на разделении законодательной, исполнительной и судебной вла-сти, а также на основе самостоятельности их органов.

Чтобы система органов государственной власти субъектов РФ находилась в единстве с системой органов государственной вла-сти всей Федерации, она должна отвечать и другим основам кон-ституционного строя, а именно соответствовать республиканской форме правления, принципам демократического, правового, со-циального и светского государства. Следовательно, ни один субъ-ект РФ не вправе создавать систему государственной власти наоснове единоличной власти, каких-либо религиозных догматов, монархической власти и т. п.

На первый взгляд принцип единства государственной власти может показаться как установление прямого подчинения всех ор-ганов власти субъектов РФ соответствующим органам Федера-ции. Но это неверно. На каждом из указанных уровней органы государственной власти действуют в соответствии со своими пол-номочиями, водораздел между которыми позволяет установить ч. 3 ст. 11 Конституции РФ. Эта статья указывает, что разграни-чение предметов ведения и полномочий осуществляется двумя путями: Конституцией РФ и договорами об этом. Следовательно, объем собственных полномочий - это и есть мера самостоятельности органов государственной власти субъектов РФ, но в том, что не охватывается «мерой», а, вернее, находится за ее пределами, эти органы находятся в подчиненном положении по отношению к федеральным органам.

Как бы конкретизируя все требования, вытекающие из прин-ципа единства государственной власти и других основ конститу-ционного строя, Конституция РФ определяет в ч. 1 ст. 77, что система органов государственной власти субъектов РФ устанав-ливается ими самостоятельно, но в соответствии с основами кон-ституционного строя РФ и общими принци-пами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Здесь, как видим, содержится, по сути, прямое указание на Фе-деральный закон «Об общих принципах организации законода-тельных (представительных) и исполнительных органов государ-ственной власти субъектов Российской Федерации», который был принят только в 1999 г. (ныне действует в редакции от 29 де-кабря 2006 г.), что привело к большому разнобою в правотворче-стве субъектов РФ.

Федеральным законом установлено, что образование, форми-рование и деятельность законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, их полномочия и ответственность, порядок взаимодействия меж-ду собой и с федеральными органами государственной власти ос-новываются на Конституции РФ и регулируются федеральными законами, конституциями, уставами, законами и иными норма-тивными правовыми актами субъектов РФ.

Деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

1. 1. государственная и территориальная целостность РФ;
   2. распространение РФ на всю ее территорию;
   3. верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
   4. единство системы государственной власти;
   5. разделение государственной власти на законодательную,
   6. исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государст-венной власти либо должностного лица;
   7. разграничение предметов ведения и полномочий между ор-ганами государственной власти РФ и органа-ми государственной власти субъектов РФ;
   8. самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
   9. самостоятельное осуществление своих полномочий органа-ми местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта РФ состав-ляют:

• законодательный (представительный) орган государствен-ной власти субъекта РФ;
• высший исполнительный орган госу-дарственной власти субъекта РФ;
• иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Конституцией (уставом) субъекта РФ может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта РФ и иные го-сударственные должности.

Органы государственной власти субъектов РФ и должностные лица несут ответственность за нарушение требований Конститу-ции РФ, федеральных законов, Президента и Правительства РФ.

Конституция РФ уделяет особое внимание вопросам организа-ции в субъектах РФ, поскольку организа-ция этой ветви власти наиболее важна для обеспечения конститу-ционного принципа единства государственной власти в масштабе всей страны. Этим вопросам посвящены ч. 2 ст. 77 и ст. 78 Кон-ституции РФ, которые закрепляют следующие положения:

1. по определенным полномочиям (в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов) федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ;
2. федеральные органы исполнительной власти для осуществ-ления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц;
3. федеральные органы исполнительной власти по соглаше-нию с органами субъектов РФ могут передавать друг другу осуществле-ние части своих полномочий, если это не противоречит Консти-туции РФ и федеральным законам;
4. Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответ-ствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

Этими конституционными нормами закрепляется тесная и в то же время гибкая связь между органами государственной вла-сти Федерации и ее субъектов, особенно в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Отсюда, например, вытекает Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ) издавать по-становления и распоряжения, которые являются обязательными на всей территории страны, а следовательно, и для органов исполни-тельной власти субъектов РФ. Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства вправе руководить деятельностью со-ответствующих органов в субъектах РФ, направлять и проверять их работу и т. д.

Органы государственной власти субъектов РФ не могут вос-препятствовать осуществлению на своей территории полномочий федеральной государственной власти - в этом случае Прези-дент РФ и Правительство РФ должны и вправе принять соответ-ствующие меры. Статья 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также между органами госу-дарственной власти субъектов РФ. В случае недостижения согла-сованного решения он может передать разрешение спора на рас-смотрение соответствующего суда. Во второй части этой статьи закреплено и более сильное право Президента РФ: приостанав-ливать действие актов органов исполнительной власти субъек-тов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и фе-деральным законам, международным обязательствам РФ или на-рушения прав и свобод человека и до решения этого вопроса соответствующим судом.

0.5

Одним из элементов конституционно-правового статуса субъектов РФ является наличие собственной системы органов государственной власти.

Самостоятельность субъектов РФ предполагает, что они самостоятельно устанавливают виды (систему) органов, их компетенцию, отношения между ними и т.п. Однако самостоятельность субъектов РФ в этом вопросе существенно ограничена. Они связаны, во-первых, нормами-принципами основ конституционного строя РФ и, во-вторых, достаточно жесткими нормами Федерального закона от 06.10.l999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также нормами других федеральных законов.

Государственная власть во всех субъектах РФ организована на основе принципа разделения власти .

Система органов государственной власти субъекта РФ в общем плане включает:

1) законодательный (представительный) орган государственной власти; 2) высшее должностное лицо субъекта РФ (глава региона);

3) высший исполнительный орган государственной власти; 4) иные органы государственной власти.

Функционирующие на территории субъекта РФ территориальные органы федеральных органов государственной власти (исполнительных, судебных) в систему органов государственной власти субъекта РФ не входят (хотя осуществляют свою деятельность в тесном взаимодействии с последними).

Законодательный орган государственной власти в субъекте РФ один (высший и единственный). Он является постоянно действующим, хотя часть депутатов может работать и на непостоянной основе. Название законодательного органа определяется субъектом РФ самостоятельно – это может быть совет (государственный, верховный, областной и пр.), собрание (государственное, законодательное, народное и пр.), дума (краевая, областная, окружная, городская, губернская), хурал, парламент и т.п.

Формируются законодательные органы субъектов РФ исключительно путем выборов депутатов населением региона, при этом не менее 50% депутатов парламента должны избираться по пропорциональной избирательной системе (по партийным спискам), причем однопартийный состав региональных парламентов исключен – федеральный закон гарантирует предоставление депутатских мандатов в законодательном органе субъекта РФ представителям как минимум двух политических партий. Срок полномочий региональных парламентов не может превышать пяти лет.

В отличие от законодательной власти исполнительную власть в субъекте РФ осуществляет система органов , включающая высший исполнительный орган государственной власти (правительство, администрацию) и иные органы исполнительной власти (министерства, департаменты, комитеты, управления и т.п.). Система исполнительных органов государственной власти устанавливается законом субъекта РФ, а их структура в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ и указанным законом определяется главой региона.

По общему правилу кандидаты на должность высшего должностного лица субъекта РФ выдвигаются политическими партиями, однако законом субъекта РФ может быть предусмотрена и возможность самовыдвижения. На стадии выдвижения кандидатов законодатель предусмотрел два своеобразных "фильтра". Прежде всего, каждый кандидат должен пройти так называемый муниципальный фильтр, т.е. заручиться предварительной поддержкой депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) всенародно избранных глав муниципальных образований соответствующего субъекта РФ (конкретное число требуемых подписей устанавливается региональным законом в пределах от 5 до 10% местною депутатского корпуса и избранных глав муниципальных образований).

Высший исполнительный орган субъекта РФ формируется главой региона, но законодательством субъекта РФ может быть установлена необходимость получения согласия на назначение некоторых должностных лиц парламента субъекта РФ.

Говоря об организации судебной власти в субъектах РФ, необходимо иметь в виду следующее. Собственно судами субъектов РФ являются только конституционные (уставные) суды и мировые судьи. Исходя из того, что мировые судьи (являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ) лишены возможности участвовать в разрешении публично-правовых споров (они рассматривают только определенные категории уголовных, гражданских и административных дел), в реализации принципа разделения власти на региональном уровне участвуют только конституционные (уставные) суды

Принципы организации системы органов государственной власти в субъектах РФ:

1) государственная и территориальная целостность РФ (т. е. субъекты РФ не вправе формировать органы власти, не установленные Конституцией РФ и иными федеральными законами; недопустимо установление каких-либо иных границ между отдельными субъектами РФ, нежели административно-территориальные, и недопустимо установление субъектами РФ пограничных знаков, таможни и таможенных пошлин);

2) суверенитет РФ распространяется на всю территорию РФ (т. е. РФ осуществляет свои исключительные полномочия в любом из ее субъектов и во всех субъектах одновременно в равной мере, никакой орган власти не вправе ограничивать суверенитет РФ);

3) верховенство Конституции РФ (т. е. при формировании органов государственной власти в субъектах РФ и установлении их компетенции необходимо соблюдать положения Конституции РФ, касающиеся соответствующих органов. А также данный принцип означает, что все акты, принимаемые органами власти субъектов РФ, должны соответствовать Конституции РФ и не должны касаться вопросов, не входящих в компетенцию соответствующего органа власти);

4) единство системы государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ (т. е. в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ образуют единую систему государственной власти РФ, таким образом, компетенция этих органов аналогична друг другу, но ограничивается территориальными пределами соответствующего субъекта РФ и предметами ведения, зафиксированными в Конституции РФ);

5) разделение власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную (т. е. принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную должен соблюдаться не только в отношении высших федеральных органов государственной власти, но и в регионах при формировании соответствующих органов);

6) разграничение предметов ведения РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (т. е. федеральным органам власти предоставлено право по соглашению с органами власти субъектов РФ передавать последним часть своих полномочий. В свою очередь органы власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами власти вправе передавать им свои полномочия, таким образом осуществляя корреспонденцию полномочий внутри единой системы государственной власти РФ. Существует ряд полномочий, которые не могут быть переданы, исключены или иным образом перераспределены между различными уровнями власти: предметы ведения РФ; предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; предметы ведения субъектов РФ);

7) невмешательство органов государственной власти субъектов РФ в компетенцию органов государственной власти РФ (т. е. несмотря на единство системы государственных органов власти, ни федеральные органы власти, ни органы власти субъектов РФ не вправе осуществлять полномочия вне пределов своей компетенции, установленной Конституцией РФ, законами или договорами о разграничении предметов ведения между этими органами).

1) государственная и территориальная целостность РФ (т. е. субъекты РФ не вправе формировать органы власти , не установленные Конституцией РФ и иными федеральными законами; недопустимо установление каких-либо иных границ между отдельными субъектами РФ, нежели административно-территориальные, и недопустимо установление субъектами РФ пограничных знаков, таможни и таможенных пошлин);

2) суверенитет РФ распространяется на всю территорию РФ (т. е. РФ осуществляет свои исключительные полномочия в любом из ее субъектов и во всех субъектах одновременно в равной мере, никакой орган власти не вправе ограничивать суверенитет РФ);

3) верховенство Конституции РФ (т. е. при формировании органов государственной власти в субъектах РФ и установлении их компетенции необходимо соблюдать положения Конституции РФ, касающиеся соответствующих органов. А также данный принцип означает, что все акты, принимаемые органами власти субъектов РФ, должны соответствовать Конституции РФ и не должны касаться вопросов, не входящих в компетенцию соответствующего органа власти);

4) единство системы государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ (т. е. в пределах ведения РФ и ее полномочий по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов РФ образуют единую систему государственной власти РФ, таким образом, компетенция этих органов аналогична друг другу, но ограничивается территориальными пределами соответствующего субъекта РФ и предметами ведения, зафиксированными в Конституции РФ);

5) разделение власти на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную (т. е. принцип разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную должен соблюдаться не только в отношении высших федеральных органов государственной власти, но и в регионах при формировании соответствующих органов);

6) разграничение предметов ведения РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления (т. е. федеральным органам власти предоставлено право по соглашению с органами власти субъектов РФ передавать последним часть своих полномочий. В свою очередь органы власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами власти вправе передавать им свои полномочия, таким образом осуществляя корреспонденцию полномочий внутри единой системы государственной власти РФ. Существует ряд полномочий, которые не могут быть переданы, исключены или иным образом перераспределены между различными уровнями власти: предметы ведения РФ; предметы совместного ведения РФ и ее субъектов; предметы ведения субъектов РФ);

7) невмешательство органов государственной власти субъектов РФ в компетенцию органов государственной власти РФ (т. е. несмотря на единство системы государственных органов власти, ни федеральные органы власти, ни органы власти субъектов РФ не вправе осуществлять полномочия вне пределов своей компетенции, установленной Конституцией РФ, законами или договорами о разграничении предметов ведения между этими органами).

В соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции России система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. С учётом содержания основ конституционного строя РФ система органов государственной власти субъектов РФ должна строиться на принципах демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления (ч.1 ст.1 Конституции РФ), ориентироваться на человека, его права и свободы, иметь своей целью признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина (ст. 2), опираться на народ как на единственный источник власти (ст. 3), исходить из принципов разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной властей (ст. 10), базироваться на федеративном устройстве России.

Все перечисленные нормы содержатся в главе 1 Конституции РФ, закрепляющей основы конституционного строя. Следовательно, другие конституционные нормы, относящиеся к вопросам организации государственной власти субъектов РФ, должны интерпретироваться, исходя из содержания норм первой главы федеральной Конституции. Вместе с тем пункт «н» ст. 72 Конституции России относит установление общих принципов организации системы органов государственной власти к совместному ведению Российской Федерации и её субъектов.

Специальным правовым регулятором, определяющим основы организации государственной власти в субъектах РФ, является Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Согласно п.1 с.1 Закона деятельность органов государственной власти субъекта РФ осуществляется в соответствии со следующими принципами:

• а) государственная и территориальная целостность РФ;
• б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
• в) верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;
• г) единство системы государственной власти;
• д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
• е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
• ж) самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;
• з) самостоятельное осуществление своих полномочий органами местного самоуправления.

Систему органов государственной власти субъекта РФ составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ; высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; высшее должностное лицо субъекта РФ; иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Субъекты РФ вправе также создавать свои органы конституционного правосудия согласно Федеральному конституционному закону от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации», а также назначать (избирать) мировых судей в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. «О мировых судьях в Российской Федерации».

Принципы организации и деятельности органов государственной власти субъектов РФ, закреплённые в Конституции РФ и федеральных законах, получили дальнейшее развитие и конкретизацию в региональном законодательстве, прежде всего в конституциях и уставах.

Следует отметить, что в ряде субъектов РФ устанавливается порядок формирования и деятельности представительных и исполнительных органов в едином законе: Закон «Об органах государственной власти Воронежской области», Закон «О системе органов государственной власти Тверской области».

Однако значительное число субъектов РФ восприняло иной вариант законодательного регулирования порядка формирования и деятельности органов государственной власти. В этих регионах организация деятельности представительных и исполнительных органов государственной власти устанавливается отдельными законами для каждой ветви власти. Так, в Республике Башкортостан были приняты законы: «О Государственном Собрании Республики Башкортостан», «О Кабинете министров Республики Башкортостан», «О республиканских органах исполнительной власти Республики Башкортостан»; в Нижегородской области: «Об основных принципах организации Законодательного Собрания Нижегородской области», в Псковской: «О Псковском областном Собрании депутатов», «Об администрации Псковской области».

Таким образом, принципы организации государственной власти в субъектах Российской Федерации в общем виде закреплены на федеральном уровне, а дальнейшую конкретизацию получили в региональном законодательстве.

В.6.1. Субъект Федерации: правовой статус и полномочия

В 6.5. Основы статуса высшего должностного лица субъекта РФ

В. 6.4. Система и структура органов исполнительной власти субъекта РФ

В. 6.3. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ

А нализ места и роли субъекта федерации, являющегося составляющим федера­цию образованием - базовая проблема для понимания сути и перспек­тив федерации и от того, как она решится, какими будут взаимоотноше­ния составляющих федерацию частей (субъектов) зависит характер федеративного государства и его жизнеспособность. Особую значимость обретают роль и место субъекта Федерации в РФ, где вновь наступил тяжелый переходный период от формальной федера­ции (а фактически жестко унитарного государства) к государству феде­ративному. Над российской государственностью, культурой управления в современных условиях довлеет огромный груз стереотипов унитариз­ма, который выдается за главную державную идею, и страха развала Рос­сийской империи и Советского Союза, которые в большей степени, кста­ти, связаны с жестким унитаризмом и централизацией.

Правовое положение субъекта Российской Федерации. В соот­ветствии с Конституцией Российской Федерации у нас закреплен принцип конституционной федерации. Основы конституционного строя характеризуют российскую государственность в современных условиях как демократическое, федеративное, правовое государство. Эта характеристика в полной мере определяет и природу субъектов Российской Федерации. Исходя из положения Конституции страны о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти является многонациональный народ , в субъектах Федерации источ­ником власти также является их население , или, как отмечают, «мно­гонациональный народ» субъекта Федерации . В то же время, отражая интересы всей составляющей населения, Конституция, в частности, подтверждает положение о том, что многонациональный народ РФ, принимая Конституцию, исходит из общеприз­нанных принципов равноправия и самоопределения народов. В главе «Основы конституционного строя» (в ст. 4 Конституции РФ) подчеркивается, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию и, следовательно, верховен­ство Конституции страны и федеральных законов , исходя из волеизъ­явления и суверенности единого народа, обеспечивает тем самым це­лостность и неприкосновенность своей территории . В этом плане федеративное государство мало чем отличается от унитарного. И не­зависимо от того, как называется субъект Федерации, он находится в едином правовом поле правового государства , защищает права и сво­боды граждан и местных сообществ. Граждане страны и всех субъектов Федерации, а не просто субъекты Федерации , формируют органы госу­дарственной власти РФ и ее субъектов. Все сказан­ное вовсе не означает, что федеральные органы власти обладают нео­граниченными полномочиями. В федеративном государстве действует принцип разделения властей, в том числе и по вертикали. Механизм разделения властей в различных странах может быть различным.

Статья 5 Конституции Российской Федерации непосредственно определяет статус субъектов Федерации. К конституционным осно­вам отнесен также и принцип равноправия субъектов Федерации , не допускающий соподчинения одних субъектов Федерации другим. Различное название субъектов Федерации и даже их основных зако­нов не должны вести к различиям в их статусе. Республики РФ («государства») и все остальные субъекты Федера­ции - края, области, автономии - являются такими же государствен­ными образованиями. Единственное отличие - это то, что республи­ки еще во времена Советского Союза обладали признаками государ­ственных образований, хотя и формально. При этом важно обратить внимание на то, что в соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции РФ ее федеративное устройство основано на государ­ственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами го­сударственной власти РФ и органами государ­ственной власти ее субъектов .

Единство РФ обеспечивает также соблюдение принципов «равноправия и самооп­ределения народов в Российской Федерации» и зиждется на единстве правового и экономического пространства . Исходя из вышесказанно­го, глава 3 Конституции РФ «Федеративное уст­ройство» не допускает установления на территории страны каких-либо преград, препятствующих свободному перемещению людей, товаров, услуг и т. д.

На принципе разделения властей строится и государственная власть в субъектах Федерации. Общие принципы формирования органов государственной власти в субъектах Федера­ции определены федеральными законами, их формируют сами субъек­ты Федерации с учетом перечисленных требований, главным из кото­рых является принцип сохранения единства системы государственной власти, обеспечивающий единство экономического и правового про­странства. В условиях Федерации этот принцип обеспечивает одно­временно разделение властей по вертикали и не допускает сверх­централизации государственной власти. Отсюда - необходимость и целесообразность самостоятельности субъектов Федерации. Федераль­ная исполнительная власть осуществляет функцию исполнения зако­нов РФ в центре и на местах. Исполнительная власть субъектов Федерации исполняет законы и нормативные акты субъектов Федерации. Местное самоуправление выступает частью единой системы территориального управления государством.

Судебную власть образуют: Конституционный Суд и другие кон­ституционные, уставные суды, Высший Арбитражный Суд и др.арбитражные суды, Верховный Суд и др. суды общей юрисдикции.

Важнейший институт федерализма - двухпалатный парламент , а также законодательные, исполнительные и представительные органы субъектов федерации , наличие которых создает проблему сочетаемос­ти федеральных и региональных правовых систем. В целом понятие «системы государственной власти», заложенное в основах конституци­онного строя, определяет структурно-функциональное многообразие и единство государственной власти в РФ и одновре­менно служит для обозначения совокупности всех органов государ­ственной власти, взаимосвязанных и взаимодействующих между собой в ходе осуществления государственной власти. Собственную компе­тенцию субъект Федерации реализует самостоятельно через свою си­стему органов государственной власти.

Полномочия и равноправие субъектов Федерации. Полномочия субъектов Федерации определяются на основе принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами влас­ти и органами власти субъектов Федерации. При этом учитываются осо­бенности и потребности субъекта Федерации, возможность самостоя­тельного решения стоящих перед ним задач, хотя и приходится преодолевать извечные и ущербные тезисы о том, что одни субъекты являются зависимыми и входят в состав более крупных единиц, а другие - большинство национальных (преимущественно нерусских) государ­ственных образований - в течение ряда десятилетий пользовалось более широким самоуправлением, чем края и области с русским населе­нием. Это изначально провокационные тезисы, которые будоражат сознание граждан и навязывают им чувство ущербности. На деле же никто не докажет, что, с одной стороны, Чувашия, Татарстан, Саха (Яку­тия), Дагестан или Кабардино-Балкария находятся в колониальной за­висимости от кого-то, или что, с другой стороны, Свердловская, Сара­товская и иные области, Ставропольский или Красноярский края обладали когда-либо меньшими полномочиями, чем республики. По многим нормам представительства, в том числе и в высших партийных советских органах, эти крупные российские области и края были в свое время приравнены фактически к союзным республикам.

Статус субъектов Федерации, прежде всего, определяется объемом их полномочий . Предметы ведения и полномо­чий в Конституции разграничены:

ст. 71 - исключительные полномочия Российской Федерации;

ст. 72 - предметы, относящиеся к со­вместному ведению;

ст. 73 указывает, что «субъекты Федерации об­ладают всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федера­ции и субъектов Федерации».

По предметам совместного ведения принимаются федеральные законы и в соответствии с ними правовые акты субъектов Федерации. Целые отрасли законодательства Феде­ральное Собрание создает совместно с субъектами Федерации. Одна­ко положение о том, что субъекты Федерации вправе издавать свои законы по предметам совместного ведения до издания соответствую­щего федерального закона, привело к массе недопустимых противоре­чий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации. Именно такие полномочия были отмечены в конституциях и уставах ряда субъектов Федерации. К сожалению, ушло в прошлое время, когда по предметам совместного ведения зако­нодательным органом РФ издавались Основы за­конодательства, где были и статьи прямого действия, и в то же время оставлялось поле для законотворчества региональным законодателям.

Подобным образом был создан Закон РФ от 21 февраля 1992 г. «О недрах». Позже ввели лишь процедуры до­статочно формального согласования законопроектов с субъектами Федерации, фактически сведя к минимуму сотрудничество в сфере законотворчества.

Система органов власти субъектов Федерации. Многообразие и специфика субъектов Федерации отражены в их конституциях и уста­вах. Они различны по названиям, но имеют одинаковую правовую силу в регулировании полномочий субъектов Федерации. Общие тре­бования к конституциям и уставам субъектов Федерации закреплены в основах Конституционного строя РФ. В ст. 77 Конституции РФ говорится, что система органов власти субъектов Федерации устанавливается самим субъектом Фе­дерации в своих конституциях и уставах, но с учетом основ конститу­ционного строя РФ и общих принципов органи­зации представительных и исполнительных органов государственной власти, определенными федеральными законами. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представитель­ных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» принят в 1999 г.

В систему органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации входят : законода­тельные (представительные) органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, возглавляемые предсе­дателем правительства, председателем госсовета в республиках, гла­вами администраций и губернаторами в других субъектах Федерации, мировые, конституционные и уставные суды. Конституция РФ не регламентирует перечень и содержание деятель­ности этих органов власти. В настоящее время идет процесс конкрети­зации полномочий и возможностей субъектов Федерации.

Общие принципы организации системы органов государственной власти субъектов Федерации:

· государственная и территориальная целостность Российской Федерации;

· распространение суверенитета Российской Федерации на всей территории страны;

· разделение власти по горизонтали и единство системы государственной власти;

· разделение властей по вертикали, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти ее субъектов;

· самостоятельная де­ятельность органов государственной власти субъектов РФ в рамках своих полномочий.

Си­стемы органов государственной власти субъектов Федерации во мно­гом скопированы с системы органов государственной власти РФ. Единство системы государственной власти в РФ обеспечивается федеральной Конституцией и законами, а также механизмами координации деятельности и инсти­тутами представительства.

Недостаточно внимания уделяет Федеральное Собрание законода­тельным инициативам субъектов Федерации. В течение четырех лет ра­боты Государственной Думы 2001-2004 гг. субъекты Федерации внесли более 500 законопроектов, однако принято из них только около 15.

Подробным же образом членами Совета Федерации было представлено 300 законопроектов, из которых Государственной Думой было принято только 7. Такова же и степень участия субъектов Федерации в сфере управления. Отсутствует четкая координационная деятельность Прави­тельства РФ по предметам совместного ведения, что, в свою очередь, делает невозможным проведение единой государ­ственной политики в целом ряде отраслей и сфер. Провозглашенный принцип единства экономического пространства страны нарушается, прежде всего, из-за характера экономической политики федерального правительства.

Важную роль в функционировании единой системы органов государ­ственной власти играют территориальные органы федеральной испол­нительной власти в субъектах Российской Федерации. Они образуют­ся федеральными органами исполнительной власти для реализации законов Федерации на всей территории страны. Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 78 ) «федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориаль­ные органы и назначать соответствующих должностных лиц». Право­вой статус этих органов вплоть до федеральных округов и полномоч­ных представителей Президента в них, равно как условия образования и характер взаимодействия с органами государственной власти субъек­тов Федерации, до конца не определены . В ряде субъектов Федерации в конституциях и уставах есть положение об обязательности согласова­ния кадровых вопросов с главами исполнительных органов субъектов РФ. В полной мере всеми необходимыми призна­ками суверенного государства обладает только РФ в целом, а субъекты Федерации участвуют в осуществлении федераль­ных полномочий в пределах и сферах, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Систему органов государственной власти субъекта РФ состав­ляют :

1. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, например : Законодательное Собрание; Областная Дума и др.;

2. Высший исполнительный орган государственной власти субъек­та РФ, например : Правительство субъекта РФ; Администрация субъекта РФ и др.;

3. Высшее должностное лицо субъекта РФ (в большинстве субъек­тов РФ) или глава высшего исполнительного органа государст­венной власти субъекта РФ, например :

Президент республики в составе РФ;

Глава администрации (губернатор) субъекта РФ;

Реже - Глава правительства субъекта РФ и др.;

4. Иные органы государственной власти субъекта РФ, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ.

Система законодательных (представительных) и исполнитель­ных органов государственной власти субъектов федерации ус­танавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии : с основами конституционного строя РФ и федеральными законами.

Основными нормативными актами , регулирующими вопросы организации власти в субъектах РФ являются :

1. Конституция РФ;

2. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федера­ции» от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 11.12.2004);

3.Федеральный закон "Об общих принципах организации законо­дательных (представительных) и исполнительных органов госу­дарственной власти субъектов Российской Федерации" от 06.10.99 № 184-ФЗ (ред. от 11.12.2004);

4. Конституции (Основные законы, Уставы) субъектов РФ.

Базовый документ для отдельно взятого субъекта РФ, регули­рующий в соответствии с Конституцией РФ и указанными фе­деральными законами основы организации власти в субъек­тах РФ, - основной закон субъекта РФ .

Наиболее распростра­ненные названия основного закона субъекта РФ : конституция (обычно, так называется основной закон республик в составе РФ); устав или основной закон в большинстве остальных субъектов федерации.

Встречаются также уникальные названия основного закона, например Степное Уложение (Калмыкия).

Обычно конституции, уставы, основные законы субъектов РФ принимаются их законодательными (представительными) орга­нами. В некоторых республиках основной закон был принят Конституционным Собранием (в Калмыкии, Дагестане) или референдумом (в Тыве, Ингушетии). Пик принятия основных законов субъектов пришелся на 1994-1997 гг., в ряде субъектов основные законы приняты после 2000 г. Республика Карелия - единственный субъект РФ, где формально действует еще Кон­ституция 1978 г. (в ред. от 30.05.2004). Обычно конституции и уставы субъектов РФ по форме и структуре похожи на Консти­туцию РФ (в части прав человека), однако закрепляют основы организации власти с учетом специфики субъекта РФ.

Несмотря на разнообразие субъектов РФ, и их основных зако­нов, Федеральными законами "Об основных гарантиях избира­тельных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" и "Об общих принципах организации законодательных (предста­вительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" закреплен ряд принципов, обязательных для всех субъектов РФ:

регулярность выборов органов власти (что не позволяет продле­вать сроки пребывания у власти без выборов, например для принятия решения о продлении полномочий и т. д.);

запрет устанавливать цензы оседлости для избрания в органы власти субъекта РФ (любой гражданин РФ может выдви­гаться на любые должности в любом субъекте РФ независимо от места проживания, например житель Москвы может стать губернатором Чукотки и т. д.);

запрет устанавливать языковые цензы (субъект РФ не может устанавливать требование о знании языка (например, башкир­ского, чеченского, бурятского и др.) в качестве условия для выдвижения на выборные должности в соответствующих субъ­ектах РФ);

Установление единого возраста для осуществления активного и пассивного избирательного права:

18 лет - для права избирать;

21 год - для права быть избранным в законодательный (представительный) орган субъекта;

30 лет - для права быть избранным главой субъекта РФ (су­бъекты РФ не имеют права устанавливать иные возрастные требования);

избрание высшего должностного лица субъекта РФ законода­тельным (представительным) органом субъекта по предложе­нию Президента РФ (т. е., начиная с 2005 г., ни один субъ­ект РФ не сможет установить прямые выборы своего высшего должностного лица непосредственно населением - например, и мэр г. Москвы, и Президент Чечни теперь фактически назначаются Президентом РФ (если не будет спец. за­кона по этим и другим субъектам);

установление максимального срока полномочий любого органа государственной власти субъекта РФ - 5 лет. Это значит, что:

Основным законом субъекта РФ не может быть установлен срок полномочий выборных органов (например, законодатель­ного собрания) одного созыва более 5 лет (например, 6 лет);

Высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть на­делено полномочиями на срок более 5 лет (например, на­значено один раз сразу на 10 лет или 8, - максимум через 5 лет должно произойти переназначение);

Любой выборный орган должен переизбираться не реже одного раза в 5 лет.